Social Cohesion Policies in Mediterranean Countries: an Assessment of Instruments and Outcomes

FEM33-05 | Octobre 2009

Titre

« Social Cohesion Policies in Mediterranean Countries: an Assessment of Instruments and Outcomes »

Par

Marco Zupi, CeSPI, Rome, Italy; Elisenda Estruch-Puertas, CeSPI, Rome, Italy

Contributeurs

Ahmed Driouchi, IEAPS, Al Akhawayn University, Ifrane, Morocco; Marina Izzo, CeSPI, Rome, Italy

Note :

Ce rapport a été réalisé avec le soutien financier de l'Union Européenne au travers du Femise. Le contenu du rapport relève de la seule responsabilité des auteurs et ne peut en aucun cas être considéré comme reflétant l'opinion de l'Union Européenne.

Résumé :

La convergence est un terme large. C’est à la fin des années 1980 que les économistes ont commencé à consacrer leur attention à une analyse du problème de la convergence entre les pays. Lorsque nous passons à un concept plus large de convergence qui englobe à la fois les notions de croissance économique et un ensemble plus large de questions socio-économiques tels que la santé, l’éducation, la pauvreté et la distribution (sans prendre en compte la question émergente de la durabilité de l’environnement liés à l’agenda du changement climatique) les choses deviennent plus complexes. Le concept d’exclusion sociale et le débat politique sur la cohésion sociale se répandent largement. Dans le contexte de l’UE, il a évolué jusqu’au point de même assimiler celui de la pauvreté, tandis que dans la région Méditerranée du Sud, on prend davantage conscience de la pertinence de ce concept en vue de nouvelles sources de vulnérabilité. C’est pourquoi, à travers la région euroméditerranéenne, de nombreux travailleurs et les personnes en bonne santé perçoivent cette vulnérabilité accrue, qui ne peut pas être expliquées par leurs caractéristiques et performances, mais plutôt par les transformations socioéconomiques structurelles (licenciements massifs, la perte du statut social, maladie) qui peut conduire à l’exclusion sociale. Cette vulnérabilité sociale, économique, culturelle et politique doit être compris, et y remédier, comme une question multidimensionnelle qui affecte la grande majorité de la population.

De même, l’écart entre les plus riches et les pauvres est en croissance et en ce qui concerne non seulement la distance entre les riches et les couches les plus pauvres de la population, mais aussi le fossé entre la société majoritaire et ceux qui restent. Contrairement à l’exclusion sociale, le concept de cohésion sociale, un concept relativement nouveau dans le débat sur la pauvreté, apporte un éclairage sur le caractère des processus sociaux et les dynamiques qui produisent l’état de l’exclusion, l’analyse de la perte de possibilités causé par l’impossibilité des groupes exclus d’avoir accès aux biens matériels et immatériels. Quelque part, ce concept reflète le fait que les sociétés ont évolué vers une réalité de la vulnérabilité accrue et un plus grand risque de pauvreté qui ne sont plus l’apanage de groupes marginals traditionnels. Si nous passons au niveau de la politique, les principaux instruments pour promouvoir la cohésion sociale au niveau interne de l’UE ont été créés dans le cadre de la Méthode ouverte de coordination (MOC) pour l’inclusion sociale. Le concept de cohésion sociale est également explicite dans le programme d’élargissement de l’UE, et de là il est filtré dans les objectifs de la politique de voisinage. La Politique européenne de voisinage (PEV), avec le Processus de Barcelone, constitue le cadre institutionnel qui guide les relations de l’UE avec la rive sud de la Méditerranée.

Ce qui concerne spécifiquement à la cohésion sociale, il apparaît non seulement comme un objectif à poursuivre par les PPM, mais comme un instrument de promotion de la convergence entre les deux régions. Le Partenariat euroméditerranéen a été lancé en 1995, mais le processus d’intégration économique entre les deux rives de la Méditerranée n’a pas été significatif. La lenteur des réformes économiques et politiques dans la rive sud ainsi que le faible niveau d’intégration Sud-Sud ont constitué un obstacle puissant à intégration Nord-Sud. Cet écart s’est accru avec le processus d’élargissement européen, l’approfondissement des relations avec les pays de l’Europe orientale et la projection croissant de pays de l’UE vers les marchés asiatiques. Le processus de convergence économique entre pays du nord et du sud de la Méditerranée n’a pas bénéficié de la lenteur de l’intégration économique.

Nous ne devons pourtant entendre pas la convergence en termes économiques de la même manière que nous le faisons pour la cohésion sociale. Pour la convergence économique, il ya une compréhension théorique commun qui définit les principaux facteurs déterminants pour la croissance et comment elles s’appliquent à des schémas de convergence. D’autre part, la convergence en termes de cohésion sociale renvoie à un processus plus large, en raison de la conceptualisation multidimensionnelle et dynamique du concept sous-jacent lui-même. Ici, l’exercice théorique est d’identifier quels sont les principaux éléments que dans certaines sociétés favorisent ou compromettent la réalisation d’une plus grande cohésion sociale.

Dans le cadre du Partenariat euro-méditerranéen, cela pose des questions importantes au niveau conceptuel (par exemple, comment définir une compréhension commune de la cohésion sociale entre les deux rives de la Méditerranée?), mais aussi au niveau empirique (par exemple, quels indicateurs et méthodologies d’analyse sont capables de capter la complexité de la cohésion sociale tout en assurant la pertinence quant à la conception des politiques?). Ce projet de recherche vise à répondre à ce type de questions dans une perspective comparative en utilisant une approche de cohésion sociale. En particulier, la comparaison entre certains pays comme l’Egypte, le Maroc et la Syrie, et l’Italie, la Grèce et l’Espagne pourrait être particulièrement intéressante, dans le cadre d’une comparaison générale entre les pays de l’UE et leurs partenaires méditerranéens. Bien que la nature des processus qui conduisent à l’exclusion sociale dans les pays donné est très différente, tous confrontés à des défis similaires en ce qui concerne la conception des politiques sociales: renforcement de la cohésion sociale et la compétitivité, face à des contraintes budgétaires serrées et d’une forte demande sur le la qualité des services publics. La valeur principale du projet réside dans le fait que la notion de cohésion sociale n’est pas encore largement répandue parmi les PPM, et analyser les politiques sociales marocaines, égyptiens et syriens existantes à travers une approche de la cohésion sociale, qui diffère de l’approche prevalant dans ces pays (à savoir, le Développement humain) implique donc un effort. En outre, le projet utilise des sources existantes de données d’indicateurs sociaux comparables. Ces indicateurs servent à évaluer de quelle manière les indicateurs de la cohésion sociale européenne et les techniques novatrices d’analyse peuvent être utilisées pour mesurer la cohésion sociale dans l’UE et les PPM, compte tenu des données disponibles.

De ce projet, nous vous confirmons qu’un préconçu «ideal» point de référence de ce qui constitue un exemple réussi de la jurisprudence de la cohésion sociale (en termes d’approches, politiques, instruments et résultats) sont difficiles à trouver et insuffisante, même au sein le contexte d’une comparaison entre les pays européens ‘homogènes’. En d’autres termes, il n’existe aucune référence prédéfinie sur la politique de cohésion sociale, car une sorte de point de référence peut être dérivée à partir du résultat d’une analyse comparative des dimensions telles vagues et parce que nous devons considérer les différentes dimensions et perspectives – comme les instruments , les politiques et les résultats – en matière de cohésion sociale. La prédominance du secteur, plutôt que globale, les approches pour aborder en termes concrets les objectifs des différentes politiques, telles que la cohésion sociale, en Europe et dans les PPM implique que les points de référence doivent être étendues en tenant compte des intrants, l’efficience, l’efficacité en termes de potentiels et finals des résultats dans les différents secteurs d’intérêt et, au cas où, dans leur interaction. Cette hypothèse signifie qu’il est toujours possible d’agrandir ou de réduire divers inputs outputs (et résultats) avec différents facteurs communs. Dans l’ensemble, il n’existe aucun argument qui ferait qu’il convient de s’opposer sérieusement à une certaine convergence politique et institutionnelle vers la cohésion sociale, conçue comme une méta-institution pour mieux promouvoir les résultat de répartition qui sont plus souhaitables. Selon cette perspective, l’interprétation de la cohésion sociale est qu’elle contribue à bâtir de meilleures institutions et des politiques en termes de ‘moins de chômage avec plus de distribution’. Il est vrai aussi que la définition d’un tel résultat commun lui seul est déjà une simplification du monde réel et de l’imprécision du concept de cohésion sociale. Cependant, on pourrait soutenir que, au moins dans le contexte de l’UE puisque le Conseil de Lisbonne en l’an 2000, garantir des niveaux élevés d’emploi et promouvoir un modèle social inclusif ont été les points principaux de l’agenda de l’UE pour la politique sociale. Cette proposition peut alors être traduit en termes opérationnels par le biais d’un modèle qui vise à améliorer les interactions positives entre la politique sociale (pour assurer une plus grande cohésion sociale), la politique de l’emploi (pour augmenter les niveaux d’emploi) et la politique économique (pour promouvoir l’efficacité et la compétitivité). L’hypothèse discutable est que ces objectifs sont parfaitement complémentaires, et l’estimation des résultats possibles et concrètes sur la cohésion sociale dépend fortement du fait que la transformation exacte de l’une ‘unité’ d’entrées en une seule ‘unité’ de sorties respectives, et puis en résultats, est imprécis.

Efficacité en termes de cohésion sociale peut alors prendre une multitude de formes, et la convergence économique entre l’UE et les PPM n’implique pas nécessairement la convergence de la cohésion sociale: des institutions et des paysages sociaux et politiques différentes peuvent générer l’hystérésis et la dépendance de sentier. Par conséquence, le développement dépend par des solutions à des problèmes précis lesquelles peuvent se trouver dans les institutions et les politiques d’innovation, ainsi que dans les stratégies économiques non conventionnelles de rattrapage. Dans ces conditions, il n’ya pas de best practice à découvrir. Et l’inconvénient d’une telle comparaison est, bien sûr, la difficulté d’acquisition de données appropriées et fiables: de plus il ya d’unités de comparaisons, plus il est probable que d’autres unités avec une portée similaire peuvent être disponible pour la comparaison.

Le premier chapitre du rapport présente le contexte et les objectifs de la recherche. Dans le deuxième chapitre, les principales approches conceptuelles et les stratégies politiques dans les deux rives de la Méditerranée sont évalués. Plus précisément, les paradigmes principaux à l’idée de cohésion sociale sont passées en revue tout en s’attaquant aux débats conceptuels et les différences sont examinées afin de recueillir des preuves concernant la compréhension autour de la cohésion sociale entre les pays de l’UE et les PPM, et dans les deux régions. Ce chapitre traite également des politiques visant à promouvoir une plus grande cohésion sociale dans deux secteurs, à savoir: l’éducation et la santé. Plus précisément, nous examinons les principaux liens entre les politiques dans ces deux secteurs et la cohésion sociale. Nous sommes conscients que dans l’éducation il y a de plus en plus d’attention sur non seulement de viser les inégalités dans l’accès mais aussi dans la réalisation; tandis que dans la santé une plus grande attention est accordée à lutter contre les inégalités en termes de mortalité, de morbidité et d’accès aux soins de santé. La qualité des services fournis se pose comme une question principale dans les deux secteurs, liés notamment à veiller à ce que tous les individus aient accès à des services de qualité. Nous allons plus loin dans notre analyse en étudiant la manière dont ces questions sont traduites en action politique. Nous examinons à la fois les réalités de l’UE et des PPM dans une perspective comparative. Sur le côté de l’UE, nous le faisons en mettant l’accent sur les pays de l’Europe du Sud, qui présentent certaines particularités en termes de régime de protection sociale et structure socio-économique. En fait, ils sont caractérisés par un recours relativement plus importante à la famille en tant que prestataire de soins par rapport aux autres réalités européennes, avec une plus grande part de l’informel dans leurs économies et relativement plus faible capacité administrative. Ces composants spécifiques créent des problèmes à la façon dont les politiques dans le domaine social vont relever de nouveaux défis. Nous mettons l’accent sur les soins de santé et l’éducation, où les inégalités et la qualité des services sony en hausse en importance en termes d’objectifs politiques pour promouvoir une plus grande cohesion sociale. L’impact du vieillissement de la société et les accrues dynamisme et incertitudes dans les sociétés actuelles sont également des défis bien perçus dans ces pays. D’autre part, des cadres politiques dans les secteurs de la santé et l’éducation sont passés en revue pour les PPM, en se concentrant sur la Syrie, le Maroc et l’Egypte. La principale conclusion à cette partie serait qu’il y a des divergences significatives sur le plan conceptuel entre le Nord et le Sud de la Méditerranée. Il est néanmoins possible d’améliorer la discussion et la coopération entre les universités et les décideurs politiques à travers les deux rives, ce qui pourrait contribuer à une meilleure compréhension des implications politiques des différentes approches théoriques et de comment ils sont convergents dans le cadre de la PEV.

Dans le troisième chapitre, nous passons à la mesure et à des questions empiriques. Compte tenu de l’intérêt croissant parmi les PPM dans la mesure des progrès des politiques de cohésion sociale (principalement grâce aux efforts déployés dans le cadre des OMD), le système communautaire d’indicateurs sociaux est décrite tout en identifiant leur potentiel de mesure dans le cadre des PPM. En particulier, il existe un certain nombre de domaines dans lesquels des indicateurs supplémentaires devraient être incluses dans le but de capturer de manière adéquate les progrès réalisés dans ces pays et d’assurer la pertinence en termes d’élaboration des politiques. Ensuite, une analyse descriptive et des tendances est effectué afin d’évaluer la convergence entre les pays partenaires méditerranéens (à savoir, la Syrie, Maroc et Egypte) en grandes dimensions sociales dans les secteurs des soins de santé et de l’éducation. Il est suivi par une analyse empirique qui tente d’évaluer la convergence et la divergence entre les pays de l’UE (à savoir, l’UE15) et les pays partenaires méditerranéens (Maroc et Egypte). L’analyse applique une méthodologie innovante, celle des fuzzy sets, qui est capable de capturer les changements qualitatifs autant que quantitatifs dans le temps. Cette méthodologie est particulièrement utile pour aborder le souci de combiner les dimensions quantitatives et qualitatives ainsi que pour reflechir un concept plus ouvert et plus large de convergence, en refusant tout modèle a priori ou de référence (représentés par un seul système ou des régimes sociaux différents) et par accepter l’idée de régimes naturellement multiples ou de systèmes coexistents (avec différents degrés de l’adhésion) à l’intérieur d’un pays. Tout en rencontrant certaines limitations des données, cela vaut pour les politiques de cohésion sociale dans l’éducation et les soins de santé au cours des années 2000. La politique sociale en général occupe des positions différentes dans l’ordre du jour des gouvernments nationaux, et n’est pas liée aux mêmes indicateurs objectives du welfare d’un pays à un autre. Une analyse comparative centrée sur l’évolution des indicateurs sociaux qui sont plus facilement comparables entre les pays que les analyses qualitatives politique sociale doit prendre en compte cette limitation. La part empirique de ce rapport montre que, selon l’usage spécifique de l’approche des fuzzy sets appliquée à notre ensemble de données, en comparant les ans 1999 et 2006, un processus de convergence se passe au sein de l’UE-15 en termes de mouvement vers le même type-idéal (I) pour la santé, et le maintien d’un type-idéal donné (IX) pour l’éducation, tandis que le tableau est beaucoup plus ambigu pour les deux PPM au titre de l’enquête (avec l’Egypte et le Maroc ayant un modèle plus semblable pour la santé que l’éducation). Toutefois, les données doivent être considérées avec précaution car il y a des décalages importants dans les mécanismes qui permettent aux ressources financières d’e^tre traduites en politique sociale, à la politique sociale d’améliorer les indicateurs sociaux, et aux statistiques de capturer des améliorations réelles. Le défaut de traduire les ressources en améliorations de la protection sociale grâce à des instruments de politique sociale peut découler d’un manque de volonté politique, des faiblesses institutionnelles et d’inefficaces instruments de politique sociale.

Le dernier chapitre tire les principales conclusions et souligne les domaines de recherches futures. Plus précisément, nous concluons que mesure dans laquelle la notion de cohésion sociale et toutes les différentes dimensions et leurs inputs, les produits et resultats demandent une nouvelle vision de ce qui est en cause pour expliquer les différentes façons dont la cohésion sociale peut se produire dans l’UE, les PPM et à l’étranger. Ce qui est important, pour notre but, c’est de critiquer l’idée d’un profil unique et irréductible qui vient avec la cohésion sociale. Le concept est sans aucun doute flou et affectée par les interactions sociales particulières qui un pays donné connait pendant ‘une période donnée. De même, nous ne devrions pas sous-estimer l’importance du contrôle intentionnel et non intentionnel que les politiques publiques exercent sur la cohésion sociale, et le contrôle très partiel que les politiques peuvent à leur mieux exercer. Les actions politiques sont donc toujours limitées, car elles sont liées pour plusieurs raisons, et les politiques sectorielles sont réellement beaucoup limitées. Ainsi, nous considérons que la cohésion sociale comme une question importante et historique de nos sociétés contemporaines qui ne peut être refusée. Dans le même temps, toutes les définitions actuelles de la cohésion sociale (ainsi que le concept de développement humain) dans l’UE et les régions partenaires méditerranéens ont de profondes similitudes conceptuelles et opérationnelles. D’une certaine manière, il semble que ce n’est que le détail qui diffère. Nous pensons que la notion de cohésion sociale peut bien s’appliquer à beaucoup de pays partenaires méditerranéens, au moins pour deux raisons. D’un côté, il n’est pas nécessaire d’être ancrée au sens occidentalisé des concepts comme une conséquence de l’influence social et culturel de l’Occident partout dans le monde, et chaque fois qu’il est possible des approches plus complexes et ouvertes à des concepts généraux (comme la cohésion sociale), peuvent être préférable, afin de refléter l’importance des autres cultures, modes de vie et mentalités. De l’autre côté, un facteur politique essentiel des régimes occidentaux de welfare state, la nécessité de créer un consensus et la cohésion politique dans le processus d’édification de la nation, est exactement ce qu’il ya derrière les politiques sociales définies et mises en oeuvre par les gouvernements dans les PPM. En théorie, les économies des PPM peuvent exploiter la possibilité d’adopter certaines institutions et politiques sociales sur la base des résultats d’expérience dans les pays de l’UE, sans attendre un stade ultérieur de développement.

Implicites dans de nombreuses analyses comparatives est l’hypothèse que, malgré la complexité des régimes politiques, les structures sociales, la culture, la position géographique et la taille, certains faits fondamentaux macroéconomiques, politiques et institutionnelles peuvent être utilisés pour résumer certaines des caractéristiques similaires ou différents des économies de l’huile dans le monde. En particulier, sans avoir la’ambition d’une théorie, ce rapport a tenté d’identifier quelques éléments de base de l’homogénéité et de l’hétérogénéité des situations entre l’UE et les PPM, en termes de structures, ainsi que des trajectoires de développement, au moins dans la perspective limitée de la dernière décennie, plutôt que dans une perspective à long terme. L’accent mis sur les institutions qui affectent le fonctionnement du marché et, en conséquence, sur la micro-économie de la croissance, reflète le changement important dans l’orientation, des questions macroéconomiques et structurelles, apparu dans la réflexion actuelle sur l’économie du développement depuis le milieu des années 1990. Un problème est que, comme noté by Stiglitz, les établissements signifient des choses différentes (règles, règlements, coutumes et organisations) à des personnes différentes, et tandis qu’il est facile d’identifier les résultats des bonnes institutions, il reste loin d’être clair comment faire pour créer de bonnes institutions.

Last but not least, un exemple particulièrement frappant de tels changements pertinents qui ne peuvent être facilement et assez précisément cartographiés et mesurés, ainsi que leur causes tout à fait bien compris, c’est le changement climatique. Le changement climatique a des impacts sur la santé humaine, en augmentant le taux de maladie et de mort lieìées au chaleur et au froid, et avec l’augmentation de la fréquence et/ou l’intensité des événements météorologiques extrêmes (comme les tempêtes). Il affecte aussi la santé humaine indirectement, à travers son impact sur l’approvisionnement alimentaire et les habitudes de la maladie, ainsi que par le lien entre l’aggravation des crises de l’énergie, la pénurie d’eau et les changements climatiques (particulièrement aiguës dans la région méditerranéenne). En outre, tous ces effets négatifs sont susceptibles de frapper plus durement les groupes les plus vulnérables de la population, qui vivent dans des conditions plus difficiles et ont moins d’un tampon contre l’adversité. Il est certain que le changement climatique est en cours, et il est clair que l’activité humaine est l’une des causes aussi bien que celle d’une certaine manière il affecte la vie sociale et la cohésion. Ainsi, les problèmes posés par les changements environnementaux mondiaux sont particulièrement difficiles pour les politiques avec l’«incertitude » de l’information et l’efficacité. Ce rapport ne tient pas compte de l’impact environnemental sur l’équité sociale et la cohésion. Les hypothèses habituelles des politiques publiques sur la croissance économique et développement social ne prévoient pas un tel défi.

Lié à ce regain d’intérêt dans le changement climatique, il y a une préoccupation commune qui peut être affrontée avec des réponses communes coordonnées. À cet égard, on ne fairait pas seulement référence à la cohésion sociale, mais aussi à la cohésion territoriale. En concevant la Méditerranée comme un bio-région, nous référererons à un espace commun où les défis politiques qui voient déjà dans une grande multitude de domaines. De notre point de vue, l’ordre du jour devraiet aller au-delà de l’intégration et accorder une attention particulière à ces questions. Dans les années à venir, les défis posés par le changement climatique pour le Mare Nostrum se déplacent sur le haut de l’agenda de la PEV vers la Méditerranée.